Alberto Amaral foi reitor da Universidade do Porto entre 1985 e 1998, presidente do Centro de Investigação e Políticas do Ensino Superior (CIPES) de 1998 a 2009 e é diretor da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES) desde 2009. João Filipe Queiró foi secretário de Estado do Ensino Superior entre 2011 e 2013, foi presidente do Centro de Matemática da Universidade de Coimbra e é editor de três revistas internacionais de investigação matemática.

Alberto Amaral e João Filipe Queiró são também dois “timoneiros” do projeto EDULOG, Think Tank para a Educação da Fundação Belmiro de Azevedo, o primeiro na qualidade de Coordenador Científico, o segundo como membro do seu Conselho Consultivo. Ambos possuem um conhecimento aprofundado das questões que importam debater em matéria de Educação. É essa a razão desta dupla entrevista, apresentada em três partes distintas, abordando a história do Ensino Superior, o valor que lhe é atribuído e o emprego dos licenciados. A conversa começa com um olhar sobre o passado para melhor entender a atualidade do Ensino Superior. Que políticas educativas marcaram as últimas décadas? Como evoluiu a atuação do Estado?


EDULOG (E): Em 1995, no livro “A Universidade Portuguesa: Uma Reflexão”, escrevia: “o Ensino Superior em Portugal anda à deriva (…) e o problema maior está no armador que se desinteressou do destino do barco”. Falava de uma “política da omissão”. Hoje, o Estado é melhor armador?

João Filipe Queiró (JFQ): É muito melhor. Escrevi essa frase em 1993 muito impressionado com o ambiente criado na universidade portuguesa logo a seguir à Lei da Autonomia de 1988, que respondeu a apelos antigos dos universitários e foi aprovada na Assembleia da República por unanimidade. O que me pareceu logo mau sinal, um primeiro sintoma de desinteresse.

Seguiu-se um período de anos de elaboração de estatutos e regulamentos universitários, num número de horas nunca contabilizado, em que 80% foram tempo perdido. E, na altura, impressionou-me o contraste entre a grande autonomia - no plano estatutário e da organização interna - e a quebra nos orçamentos, que de resto continuou nas décadas seguintes. Isto coincide com a explosão do ensino superior privado em condições muito más de desregulação e de clima permissivo. Por isso, interpretei os factos desta forma: o barco segue, mas o armador desinteressou-se.

Hoje a situação é muito diferente. O Estado desinteressa-se menos, regula mais, deixa menos autonomia estatutária. No plano legal, a Lei de Autonomia foi substituída em 2007 pelo Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior (RJIES), que, globalmente, é muito melhor. Na sequência do RJIES, em particular com a criação da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES), o sistema torna-se mais regulado e menos permissivo. Isso parece-me muito positivo. O armador, assim, desinteressa-se menos do destino do barco, que está mais comandado do que estava em 1995.


E: Fazendo um pouco a história do Ensino Superior de 1995 até 2017, que momentos, ou que políticas educativas, consideram terem sido mais decisivas para este nível de ensino?

Alberto Amaral (AA): Os momentos mais marcantes corresponderam às leis de autonomia que mudaram muito a forma de trabalhar das universidades. Até 1988, os reitores recebiam delegações de competências, funcionava em cascata: o ministro delegava no secretário de Estado, este no diretor-geral e este no reitor. Havia mesmo competências quase ridículas, como comprar o passe social dos contínuos para eles irem buscar o correio e outras coisas desse género.

Estávamos numa altura em que os Governos se sucediam rapidamente. E quando o ministro “morria”, desapareciam as delegações de competências todas e havia um período em que os reitores, em vez de decidirem, mandavam tudo para a direção-geral, que, por sua vez, ficava à espera que surgissem novamente as delegações para devolver os processos todos às reitorias para estas resolverem. O sistema não funcionava! Quando as competências passaram a estar definidas na lei simplificaram-se as questões.

O RJIES foi uma alteração substancial e positiva, embora tenha alguns problemas, nomeadamente o modo como é constituído o Conselho Geral (CG) [órgão que elege o reitor], que a meu ver é perverso. O CG devia ser um órgão idóneo e independente, mas primeiro nomeiam-se os representantes do corpo docente, que são escolhidos numa lógica de eleição do futuro reitor. Aparecem sempre três ou quatro listas, cada uma associada a uma personalidade qualquer, e isso desvirtua completamente o que deveria ser esse órgão. Tem também um outro problema: o número de lugares não corresponde ao número de faculdades, portanto algumas não estão representadas no CG. E, pior ainda, pode acontecer que o representante do corpo docente que está no CG seja, por exemplo, o candidato perdedor a diretor de uma faculdade, o que nem sempre tem funcionado bem.

Depois há outra lógica perversa: enquanto o reitor é eleito pelo CG, um grupo de 20 a 30 pessoas – muitas vezes os diretores das faculdade são eleitos por votação universal. E, no caso da Universidade do Porto, houve conflitos sérios, por exemplo entre faculdades e reitoria, porque o diretor da faculdade tinha sido eleito com base num determinado programa e estratégia que depois não batia certo com o da Universidade. Esse tipo de problemas resolve-se quando é o reitor a nomear os diretores das faculdades numa lógica top-down, mas não é o que acontece em diversos casos.

JFQ: Desde 1995, identifico três momentos marcantes e um fenómeno. O primeiro é a lei de propinas do professor Marçal Grilo, de 1997. A que está em vigor é a lei do professor Pedro Lince e data de 2003. As propinas - discorde-se ou não dos termos e dos montantes - são uma questão importante no sistema de financiamento do ensino superior. O custo por estudante no Ensino Superior público é coberto, na sua menor parte, pelas propinas e, na sua maior parte, pelo Estado. É um facto que o custo público por estudante do Ensino Superior, em média, é bastante inferior ao custo público de um estudante do Ensino Básico e Secundário, o que é no mínimo bizarro.

As propinas são um assunto pacificado, embora agora os estudantes queiram uma nova fórmula de cálculo. Desde 2015 que a Assembleia da República tem congelado o valor das propinas, o que me parece mau, porque viola a autonomia, e na prática é mais ou menos indiferente, porque os valores em causa são da ordem dos cinco ou 10 euros por ano.

O segundo momento é o RJIES que disciplina o sector e é a lei fundamental do Ensino Superior em Portugal. E o terceiro é a criação da A3ES - já prevista no RJIES - que é um instrumento de regulação fortíssimo e que tem vindo a ter uma enorme influência no terminar de situações indignas que militaram contra o prestígio do Ensino Superior.


E: Desde 2012 fecharam 2300 cursos entre licenciaturas, mestrados e doutoramentos.

AA: Cerca de 90% foi por iniciativa das próprias instituições.

JFQ: Foi o reconhecimento de que como vinha aí um polícia (salvo seja, chamar polícia ao Professor Amaral) e era preciso que as instituições se portassem melhor. A A3ES teve um papel disciplinador que fazia muita falta. Muito do que se passou em Portugal, de meados da década de 80 até ao fim da década passada, em matéria de criação de cursos de Ensino Superior, foi indigno. A criação da A3ES era fundamental também por pertencemos à lógica de Bolonha. Se o nosso sistema funcionar mal os outros países não reconhecem os nossos diplomas. Este tipo de agências existe em todos os países da Europa Ocidental.

Há várias lógicas associadas à atuação da A3ES: a da defesa do prestígio do sistema e a de proteção dos estudantes. A escolha de um curso de Ensino Superior é um compromisso para muitos anos. E é algo pesado do ponto de vista financeiro. Por isso, o estudante tem direito, seja o curso de uma instituição pública ou privada, a que alguém - que não seja ele próprio na lógica do consumidor - lhe assegure que o curso corresponde aos requisitos de qualidade fixados na lei. A A3ES tem esse papel de proteção do consumidor.

AA: O Ensino Superior tem três características simultâneas. Primeiro, é um bem de experiência, só quando o aluno começa a ter aulas é que vê onde está. Segundo, é uma compra rara uma vez que em regra o aluno só se inscreve num curso. Não é como comprar batatas ou camisas, em que a compra frequente permite corrigir rapidamente uma má aquisição. Em terceiro lugar, os custos de mudança de opção são altos – mudar de curso ou de instituição é, regar geral, uma opção difícil e com custos elevados. Em conjunto, estas três características são uma razão para o Estado ter de proteger os alunos e as famílias e, por isso, este tipo de agências começou a surgir.


E: Identificou três momentos marcantes no Ensino Superior em Portugal desde 1995. Falta falar no fenómeno.

JFQ: O fenómeno é a descida do financiamento do Estado no Ensino Superior público. Há uma tendência de queda das dotações que, em algumas instituições, já atingiu níveis dramáticos, no que se refere à percentagem dessa receita na receita total da instituição. Noutras não. Um politécnico pequeno, numa zona mais periférica, tende a ter as suas despesas quase todas cobertas pelo orçamento geral do Estado. Mas se formos para uma universidade grande, no litoral, é fácil encontrar situações em que a receita que vem da dotação do Estado só cobre metade da despesa total.

A tendência começou há muito tempo, agravou-se em 2005 e só em 2009-2010 é que houve uma coisa chamada “contrato de confiança” - basicamente foi um cheque de reforço das dotações. Mas foi uma iniciativa que “morreu” no ano seguinte, como é evidente, dadas as circunstâncias de crise. Depois desse sobressalto, a dotação do Estado continuou a descer até hoje.

Portugal é um país que vive como as crianças, sempre no presente. Do passado interessa-nos só o dia de ontem, se ainda nos lembrarmos dele, do futuro o dia de amanhã e depois logo se verá. O subfinanciamento é um fenómeno que evolui em câmara lenta, escapa à atenção do grande público, mas tem um efeito claro no pessoal docente, que está mais reduzido e mais velho.

AA: Neste momento há uns milhares de docentes a menos em relação a um levantamento que a A3ES fez em 2009.

JFQ: As pessoas reformam-se.


E: Retomando a ideia das políticas educativas mais marcantes. A implementação, em 2006, do decreto de Bolonha mereceu-lhe duras críticas. Chegou a afirmar em 2004, em declarações à LUSA, que era antidemocrático. Onze anos depois, consegue dizer-nos como seria o ensino superior português se não tivesse existido esta reforma?

AA: Não consigo. Mas não vejo no processo de Bolonha as virtualidades que muitas pessoas veem. Não tornou o sistema mais simples. Em alguns países a situação é dramática. Fiz um trabalho para o Governo italiano de avaliação da implementação do processo de Bolonha e o que aconteceu é que houve um disparar brutal do número de primeiros ciclos. Por exemplo, em Urbino havia quatro ou cinco primeiros ciclos de psicologia: psicologia da infância, das organizações, etc., tudo dividido. Em Veneza havia várias economias: economia dos bens culturais, disto, daquilo, etc... Em vez de simplificar, Bolonha complicou o sistema.

Depois, há um outro aspeto: julgava-se que o ECTS (sistema de transferência e acumulação de créditos) viria a ser o “Euro” do ensino, a sua moeda de troca mas não é nada, porque os critérios para calcular os ECTS variam de curso para curso, dentro da mesma universidade, ou mesmo dentro da mesma faculdade. Portanto, gera-se uma confusão enorme quando aparece alguém que quer mudar de uma instituição para outra. Enquanto no sistema anterior bastava olhar para o conteúdo do currículo no sistema de Bolonha se um aluno tem Química Orgânica com 4 ECTS e na instituição para onde se quer mudar tem 6 ou 8 ECTS já não pode ter equivalência. Depois, houve quem fosse pela simplificação do cálculo dos ECTS. Por exemplo, na Universidade de Aveiro atribuíram créditos iguais para todas as disciplinas porque se não depois não conseguiam manter o sistema matricial que adotaram. Se eu pretender utilizar a matemática para os cursos de física ou engenharia e os ECTS forem diferentes nos dois cursos nunca mais se conseguirá ajustar a oferta o que explica atitude de Aveiro. Esta simplificação foi adotada em várias instituições. Assim, a forma como se atribuem os ECTS é absolutamente artificial.



E: Estaríamos melhor sem Bolonha?

AA: Provavelmente. É preciso ver o que se pretendeu com o Processo de Bolonha. Basicamente, a Europa tem um problema de competitividade, salários muito altos e benefícios sociais muito altos que não existem nos outros países do mundo. Para competir é preciso apostar na inovação, no conhecimento, etc. A parte positiva de Bolonha foi ter dito que o Ensino Secundário não chega - agora é preciso o primeiro ciclo do Ensino Superior. Ao generalizar-se o primeiro ciclo aumenta o nível de formação das populações e, por essa via, o país torna-se mais competitivo. Até aqui tudo bem, o resto...

JFQ: Pegando neste último ponto, concordo. É exatamente isso. Um dos grandes objetivos de Bolonha era racionalizar a estrutura de graus para evitar o desperdício associado aos cursos muito longos. Desperdício por causa do grande abandono, sendo que Itália era um dos casos piores. Bolonha faz aumentar o número de diplomados por via do encurtamento do primeiro ciclo e é evidente que o abandono diminuiu. Se o aluno tem uma porta de saída aos três anos é mais improvável que abandone o curso do que se a porta for só aos cinco.

Mas Bolonha também tem uma intenção política. A Educação não é um dos temas dos tratados europeus, ou está pouco presente, e por isso houve uma intenção política de acrescentar o Ensino Superior à construção europeia. Depois, associado a isto, a questão de assegurar um mínimo de comparabilidade dos graus. Para aumentar a mobilidade e a portabilidade dos graus no espaço europeu. Sobre a maneira como tudo foi feito em Portugal... há estes pormenores e estas questões técnicas que o Professor Alberto Amaral já referiu.

AA: Como tinha a experiência do que se tinha passado em Itália, alertei o Professor Mariano Gago para ter cuidado com a reestruturação dos ciclos. E, de facto, o que se impôs em Portugal foi que um antigo ciclo só poderia dar origem a um novo ciclo, tipo Bolonha; portanto era uma relação de um para um. Na Itália um antigo ciclo deu origem a cinco ou seis ciclos novos e isso foi a explosão. Em Portugal a explosão deu-se nos mestrados. O processo resultou em três a quatro anos de licenciatura mais dois de mestrado. Em Itália, o ministro da Educação chegou a fazer uma lei em que definia a estrutura 1+2+2 para que, pelo menos, o primeiro ano fosse igual nas cinco psicologias diferentes de Urbino.


E: Ainda estamos a ver alguns casos menos corretos do reconhecimento e acreditação de competências proporcionada por Bolonha.

JFQ: Há quem jure que o verdadeiro espírito de Bolonha é acreditar competências... Mas no processo de Bolonha não há apenas uma coisa importante, são várias questões, concretizações e, por isso, é preciso fazer um juízo matizado.